刘凯：推动新质生产力发展时应关注一些潜在风险

刘凯  中国人民大学经济学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员  

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2024年1月31日中共中央政治局就扎实推进高质量发展进行第十一次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，必须继续做好创新这篇大文章，推动新质生产力加快发展。加快推动新质生产力的发展是当前和未来很长一段时间内各级政府经济工作的重要抓手。那么，我们应该如何把握新质生产力的内涵？在推动新质生产力发展的同时应该关注哪些潜在风险、具体应该怎么做？这些问题都值得深入研究和探讨。

一、新质生产力的理论内涵

中国经济已经由高速增长阶段转换到高质量发展阶段，新质生产力理论是指导高质量发展的新的生产力理论。正如习近平总书记所概括的，新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。因此，我们需要从以下几个方面来把握新质生产力理论的内涵：

第一，新质生产力是以科技创新为主导、主要依靠全要素生产率提升而不是仅仅依靠要素积累的传统方式来推动经济增长的符合现代经济增长规律的先进生产力。

一个经济体的长期经济增长一方面取决于生产要素的绝对积累，另一方面取决于生产要素的投入质量和配置效率。在中国过去几十年的经济增长历程中，受益于鼓励资本积累的发展战略以及劳动要素成本较低的比较优势，中国形成了以要素积累为基础的传统经济增长模式。然而伴随着中国人口红利的逐渐减退和对高质量发展的追求，依靠要素积累的传统方式推动经济增长已经无法充分满足时代需要。现代增长理论认为，长期经济增长的动力是生产质量和生产效率的提高。熊彼特的创新理论也指出，经济发展需要企业以创新的方式重新组合现有的生产要素。全要素生产率正是衡量经济体创新水平以及生产要素配置效率的重要指标，能够反映除资本和劳动要素的绝对积累以外的其他所有因素对经济增长的贡献。

第二，发展新质生产力要依靠产学研一体化，要围绕推进新型工业化、大力发展数字经济以及培育未来产业来发力。

产学研一体化有助于实现生产、教育和科研的有效对接和优势组合，既有助于加强学界与业界的交流，也有助于推进科技成果的及时转化。当前以新型制造业、数字技术为代表的科技进步正在重塑传统产业和传统分工格局，企业仍然是创新的主体，新型工业化正是中国应对挑战、把握机遇的重要部署。未来产业代表着新一轮科技革命和产业变革方向，以颠覆性技术和革命性创新为本质特征，是新质生产力未来发展的方向。中国需要瞄准人工智能、人形机器人、元宇宙、6G、量子信息、深海空天开发等领域，着力突破关键技术、培育重点产品、拓展场景应用。

第三，新质生产力理论与新发展理念是一脉相承的，除了强调创新，新质生产力理论还高度强调绿色发展，新质生产力本身就是绿色生产力。

新质生产力强调创新，而科技创新正是推动产业转型升级、推进经济发展方式向绿色低碳转型的重要动力源。《新时代的中国绿色发展》白皮书指出，中国的风电、光伏发电等清洁能源设备生产规模则位居世界第一，数字经济规模位居世界第二，同时还是全球布局环境技术创新最积极的国家。在以要素积累为基础的传统经济增长方式中，企业借助于劳动和资本要素价格相对较低的比较优势，大多通过扩大规模的方式增加营收、提高利润，表现出过多依赖增加资源消耗的粗放发展特征，甚至形成了“以污染换增长”的高耗能、高污染的发展模式。但新质生产力不是简单要提高经济增长的速度，而是要提高要素投入的质量和效率，这正是要改变以往过度依赖高投入高耗能的发展模式，走可持续的绿色发展之路。

第四，发展新质生产力要统筹经济效率与经济安全的关系。

习近平总书记强调，要围绕发展新质生产力布局产业链，提升产业链供应链韧性和安全水平，保证产业体系自主可控、安全可靠。2023年12月召开的中央经济工作会议也指出，中国必须坚持高质量发展和高水平安全良性互动，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，发展和安全要动态平衡、相得益彰。当今世界单边主义和保护主义抬头，以美国为代表的部分国家对中国企业进行制裁和打压，向中国企业施加出口管制，阻碍人员和技术的正常交流。提高经济效率与保障经济安全并不是相互排斥的，发展新质生产力能够提高生产效率和产品质量，同时有助于保障中国的产业链供应链韧性和安全水平。

第五，新质生产力理论高度强调生产关系对生产力的反作用，强调通过变革、调整生产关系以及体制机制建设来推动新质生产力发展。

生产关系必须与生产力发展要求相适应。发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系。与西方创新经济学不同，新质生产力理论以马克思主义理论为指导，是马克思主义生产力理论的创新发展和重要拓展。新质生产力理论不仅强调企业和市场的重要性，还强调通过科学合理的制度变革和政策制定来应对市场失灵、调控市场经济、激发市场活力。建设与新质生产力相适应的高水平社会主义市场经济，需要打破限制新质生产力发展的体制机制，优化社会主义市场经济制度。形成与生产力相适应的生产关系能够充分激发新质生产力创造知识、创新科技和促进增长的内在能量。具体而言，深化经济体制、科技体制等改革，就要着力打通束缚新质生产力发展的堵点卡点，建立高标准市场体系，创新生产要素配置方式，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动。同时，要扩大高水平对外开放，为发展新质生产力营造良好国际环境。

二、在推动新质生产力发展时需要关注的潜在风险点

各级政府在推动新质生产力发展时，尤其是在制定和实现相关政策时，需要注意以下几方面的潜在风险点：

首先，要注意政策支持力度过度导致出现高科技投资泡沫化的风险。

各级政府通过政策手段推动新质生产力发展时需要尊重市场规律和经济规律，吸取国际经验教训，避免市场超调对经济造成破坏性的影响。20世纪90年代末至21世纪初，欧美及亚洲多个国家的股票市场中的科技及互联网企业股价迅速上升，纳斯达克指数一度达到历史顶峰。然而其中很多企业股价虚高，并不符合实际价值，也缺乏长期盈利能力和可持续的商业模式，但这些因素并没有阻碍市场中的投机行为，大量的资金涌入推动了这些公司股价的持续攀升。当市场开始对这些公司的实际表现提出质疑时，这些公司的股价就迅速下跌，进而引发了大规模的股市崩盘。这场互联网泡沫的破灭导致了许多公司股价大幅下跌乃至破产，同时也给世界经济带来了严重冲击。互联网泡沫的破灭警示我们，对于新的技术和生产方式，市场投资和投机本身就容易产生超调和泡沫，政府通过出台一系列政策支持来推动新质生产力发展时要注重防范高科技投资泡沫。中国资本市场本身就受到政策的极大影响，如果政府支持新质生产力的力度把握不好，极易引起相关企业股价的大涨大跌，既会造成资金、资源浪费，也不利于相关技术和企业的长远发展。

其次，要注意相关政策的机制设计不到位，导致扭曲激励、不能很好实现政策目标的风险。

如何对研发、科技创新等进行补贴和政策支持（例如是事前补贴还是事后奖励；是补贴在位的头部企业，还是补贴其潜在的竞争者从而提升市场竞争），经济学界并没有形成广泛共识。现实中，国内外都有相关政策扭曲了激励，导致骗补、强化了已有垄断或遏制了创新的案例。

例如早期中国光伏产业中就存在着“补贴农场”现象：企业或个人大规模地建设光伏发电项目并非出于商业运营考虑，而是为了获得政府的补贴。这些项目通常规模庞大，但是采用低成本、低效率的光伏组件和设备。由于补贴政策存在不确定性，这些项目的投资者将光伏发电项目作为短期投机的工具，追逐政策补贴的高额回报，而非长期稳定的产业发展。这种“补贴农场”现象严重扭曲了当时中国光伏产业的发展方向，光伏行业中也出现了产能过剩、资源浪费和环境破坏等问题。为了解决这些问题，国家逐步调整了光伏产业的补贴政策，强调技术创新、市场导向和可持续发展，才促进光伏产业的健康发展。

再则，要注意新质生产力可能造成“创造性毁灭”，进而对特定行业和人群造成极大冲击甚至威胁到经济社会稳定的风险。

无论是创新经济学还是国际国内的经济史都告诉我们，创新会伴随着痛苦，越大的创新和生产力进步伴随着越大的生产重组和社会动荡，是为“创造性毁灭”。“创造性毁灭”贯穿工业革命以来人类生产力的发展史。例如在英国工业革命时期，手工作坊从业者受到了持续而巨大的冲击。首先是就业岗位的流失。工业革命引入了大规模机器生产，导致传统的手工作坊逐渐失去市场份额，许多手工作坊从业者失去了工作机会，面临失业和经济困境。其次是劳动条件的恶化。由于市场竞争的加剧和生产成本的压力，一些手工作坊从业者可能被迫接受恶劣的劳动条件，包括长时间工作、低工资和不安全的工作环境。另外，对于大多数手工坊从业者来说，要适应新的生产方式和市场需求是一项艰难的挑战，这意味着工业革命对这些人群有着显著的负面影响，导致了经济上的不稳定因素和社会上的不安定因素。新质生产力基本都是资本密集型、对劳动形成大规模甚至根本性替代的生产力，也势必会对就业、经济结构和社会结构造成很大冲击。

另外，经济学基本规律告诉我们，做任何事情都有机会成本、都要进行成本收益分析。各级政府除了要推动新质生产力发展以外，还需要维护传统生产力的发展和就业、做好社会保障工作等，在资源和资金有限的前提下，不能顾此失彼，要做好平衡。如今各国都面临着数字经济、人工智能等新兴领域的发展所造成的“创造性毁灭”问题，其发展已经造成或即将造成对就业、经济结构和社会结构的重大冲击。因此如何应对新质生产力发展带来的“创造性毁灭”问题，应当受到高度重视。就业是民生之本，也是社会稳定的压舱石。要加强对实际情况的调研与摸底，重点关注在加快发展新质生产力过程中受影响较大的产业和行业。科学、合理、审慎地评估可能造成的摩擦性失业、结构性失业等问题，并针对现实情况，制定合理的就业帮扶以及失业救助政策，保证在发展新质生产力的同时，就业问题能够得到妥善解决，实现平稳过渡。

三、相关政策建议

在把握了新质生产力的理论内涵及潜在风险点之后，我们就各级政府如何更好地推动新质生产力的发展提出如下政策建议：

第一，组织专家学者深入研讨、总结新质生产力的发展规律以及政府部门应该所起的作用，在掌握相关经济学规律的前提下制定和实施各种补贴、优惠、政府采购和其他支持政策，才能搞对激励、事半功倍，才能尽量避免财政资金浪费、政策目标不能实现、相关投资泡沫化等问题和风险。

社会主义市场经济制度要求处理好政府与市场的关系，把握好市场与政府的角色与分工，这是改革开放以来中国经济建设取得重大成就的基本经验，也是未来中国需要继续厘清和进一步改进的方向。现代化经济体系建设的首要任务就是建成高标准市场体系，使得市场经济运行良好、激励得当，市场主体充满活力。现代经济学理论也指出，在给定的制度环境下，长期经济增长的根本动力来自于市场的竞争、企业的创新与技术进步，而不是政府补贴、财政刺激等政府政策干预。依靠政府资源推动经济发展既不长久，也会极大增加政府的财政负担，甚至影响政府自身的正常运转。建设高标准市场体系、充分发挥市场在资源配置中决定性作用，需要地方政府在“市场失灵”时采取适宜且适度的政策及时补救，但不可干预过度或者出现激励不相容的干预，以免造成激励扭曲。

因此，各级政府在推动的新质生产力的过程中，光有热情和积极性不够，看清方向、用对方法是关键。政府应该认识和把握新质生产力发展规律，明确政府能够做什么、不能做什么，应该做什么、不应该做什么；应该梳理、研究政府补贴技术创新和产业升级的理论规律，补贴什么阶段、补贴头部还是后来企业，都是政府在制定、实施政策前需要研究清楚的问题。这样才能使政策产生最大效益，达到四两拨千斤的效果。

第二，对创新失败要有容忍度，针对新质生产力的政策考核体系不宜过细、过于短期和过于实用主义，在科学制定相关政策的基础上努力营造宽松的、创新友好型的社会舆论环境和政策环境。

创新和创业都具有极大的风险，失败概率极高。美国和日本等发达国家的企业对于创新失败具有高容忍度，值得我们学习借鉴。例如，谷歌公司实行“20%时间政策”：允许谷歌员工将工作时间的20%用于自主项目和创新实验。在该政策的支持下，谷歌推出了许多成功的产品和功能，但也有许多项目未达预期或最终流产。然而，谷歌并不会对创新的失败采取严厉的惩罚措施，而是鼓励员工从失败中吸取经验教训。无独有偶，日本企业也存在“败者复活制”和“失败大奖”这两种鼓励创新和容忍失败的做法。“败者复活制”这一概念源自日本汽车制造业：如果一个团队或项目失败了，并且失败是市场变化或其他因素导致，而非源于严重的错误或疏忽，那么这个团队或项目可能会被重新组织或重新分配资源。“失败大奖”则是鼓励员工勇于尝试新的方法和概念，员工即使最终失败了，也会受到认可和鼓励。上述政策都体现了企业对失败的包容态度，这都有助于激励员工勇于创新，进而培育企业长期的核心优势和市场竞争力。

对于中国而言，要鼓励创新，一个重要方面的就是要容忍创新可能带来的后果，由此形成既奖励成功又容忍失败的机制。这需要我们在科学制定相关政策的基础上努力营造宽松的、创新友好型的社会舆论环境和政策环境，让创新创业者敢想敢试、敢闯敢干。另外，加强中国特色金融体系和资本市场的建设，使得市场化的投融资机制（而不是政府主导）成为发展新质生产力的风险处理机制十分必要，发展新质生产力与建设金融强国密切相关、相辅相成。

第三，发展新质生产力与之前的鼓励科技创新、落实高质量发展的很多政策是一脉相承的，因此有必要系统梳理相关支持科技创新和先进产业的一系列政策，并在新质生产力理论的指导下将其系统化、精简化、可操作化，避免政策体系叠床架屋、杂乱无章从而影响政策落地和实施效果。

改革开放以来，特别是党的十八大以来，党和国家深入实施创新驱动发展战略，创新成为引领发展的第一动力，科技创新事业发展进入快车道。针对不同发展阶段的科技发展与改革任务，党和国家不断制定和优化科技创新政策。2015年3月，《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》发布。2016年5月，中共中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》，提出了实施创新驱动发展战略3个阶段的目标，这与中国现代化建设“三步走”战略目标相互呼应、提供支撑。2021年12月的中央经济工作会议首次将科技政策作为七大政策（宏观政策、微观政策、结构政策、科技政策、改革开放政策、区域政策、社会政策）之一，明确提出科技政策要扎实落地，并从实施科技体制改革三年行动方案、制定实施基础研究十年规划、强化国家战略科技力量、强化企业创新主体地位、继续开展国际科技合作等方面作出具体工作部署。发展新质生产力，是对以往鼓励科技创新、落实高质量发展政策的继承与发展。因此在政策制定时一方面需要注重政策的连贯性、兼容性，发挥政策长期效果，另一方面也需要根据科技和产业发展的实际情况对以往政策加以调整和创新，使之系统化、精简化、可操作化，进而更加符合发展新质生产力的要求。

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